२७ माघ, काठमाडौं । अध्यादेश ल्याउन पाउनु सरकारको वैधानिक अधिकार हो । नेपालको संविधानको धारा ११४ ले संसद् अधिवेशन चालु नरहेका बेला तत्काल केही गर्न आवश्यक परे मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।
यस्तो व्यवस्था नेपालमा कार्यकारी प्रमुखलाई विधानतः २००४ साल देखि नै प्राप्त हुँदै आएको छ ।
नेपाल सरकार वैधानिक कानुन २००४ मा अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार श्री ३ लाई प्रदान गरिएको थियो । तर, त्यसबेला अध्यादेश जारी भएको पाइँदैन । अन्तरिम शासन विधान २००७ मा अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्थाले थप प्रष्टता पायो । त्यस अन्तर्गत पनि अध्यादेश जारी भएको देखिँदैन ।
नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१५ जारी भएपछि भने नेपालमा कार्यकारी प्रमुखले अध्यादेश जारी गर्ने वैधानिक अधिकारको प्रयोग हुन थाल्यो । त्यसयताका ६६ वर्षमा ३११ वटा अध्यादेश जारी भएको संसदीय अभिलेख छ ।
पछिल्लो पटक वर्तमान सरकारले संसद् अधिवेशन नरहेका बेला गत पुस र माघ महिनामा विभिन्न ६ वटा अध्यादेश ल्याएको थियो । यी अध्यादेश आएसँगै अध्यादेशको पक्ष–विपक्षमा पुनः बहस सिर्जित भएको छ ।
अध्यादेश पक्षधर सांसदहरू सरकारले वैधानिक अधिकारको प्रयोग गरेको भन्दै बचाउ गरिरहेका छन् भने विपक्षमा रहेका सांसद सरकारले वैधानिक अधिकारको दुरुपयोग गरेको आरोप लगाइरहेका छन् ।
सत्तारुढ नेपाली कांग्रेसका सांसद जितजंग बस्नेत अध्यादेश सरकार सञ्चालनका लागि आवश्यक रहेको बताउँछन् । ‘जुनै सरकारले पनि अध्यादेश ल्याउन सक्छ । अध्यादेश सत्तापक्षको भिटो हो,’ बस्नेतले आइतबार राष्ट्रिय सभाको बैठकमा भने ।
अध्ययन समितिले अध्यादेशलाई संविधानले कार्यकारी प्रमुखलाई दिएको शर्त सहितको सुविधाको रूपमा ब्याख्या गरेको छ ।
सरकारले आवश्यक ठानेमा चालु संसद् अधिवेशन अन्त्य गरेरै पनि अध्यादेश ल्याउन सक्ने उनको दलिल छ । ‘सरकारले आफ्ना एजेन्डा चाडो भन्दा चाडो लागू गर्नुछ भने अध्यादेश ल्याउँछ,’ उनी भन्छन्, ‘अध्यादेश यो समयमा पनि ल्याउन सकिन्छ । संसद् अधिवेशनलाई स्थगन गरेर पनि अध्यादेश ल्याउन सकिन्छ । यो वैधानिक व्यवस्था हो ।’
सरकारले वैधानिक अधिकार प्रयोग गरेको दोहोर्याउँदै उनी विपक्षी दलहरूलाई अध्यादेश किन ल्याइयो भनेर बहस नगर्न र अध्यादेशमा रहेका विषय के कस्ता छन भनेर विषय उठाउन सुझाउँछन् ।
‘माननीय ज्युहरू कन्टेन्टमा बहस गरौं । राम्रो पक्ष के हो ? नराम्रो पक्ष छ भने प्रतिस्थापन विधेयक ल्याएर सुल्ट्याउन सकिन्छ,’ सांसद बस्नेतको आग्रह छ, ‘सरकारपक्षले मेरो गोरुको बाह्रै टक्का जस्तो नगरौं । प्रतिपक्षमा रहेकाहरू पनि सहमति र सहकार्यमा अगाडि बढौं ।’
माओवादी केन्द्रका सांसद मीना तामाङ भने कांग्रेस सांसद बस्नेतको मतसँग असहमत छिन् । वैधानिक अधिकारको सदुपयोग हुनुपर्नेमा दुरुपयोग भएको उनको आरोप छ ।
‘सरकार देश र जनताको सुख–दुःख भन्दा स्वार्थ समूहको सहजताका लागि संसद् बन्द गरेर चोर बाटोबाट अनुकुल कानुन बनाइरहेको छ,’ तामाङले आइतबार प्रतिनिधिसभाको बैठकमा भनिन् । सबै अध्यादेशहरू खारेज गरेर विधेयक ल्याउन सांसद् तामाङको आग्रह छ ।
उस्तै विगत
कानुनको अभाव अस्थायी रूपमा पूर्ति गर्न अध्यादेश ल्याउन सक्ने संवैधानिक व्यवस्थाको प्रयोगले विगतदेखि नै बहस सिर्जना गर्दै आएको छ ।
यस सम्बन्धमा संघीय संसद् सचिवालयले अध्ययन नै गरेको छ । संसदीय अध्ययन तथा अनुसन्धान महाशाखा अन्तर्गत रहेर संघीय संसद् सचिवालयका सचिवालय सचिव सुदर्शन खड्काको संयोजकत्वमा गठित अध्ययन समितिले अध्यादेशलाई संविधानले कार्यकारी प्रमुखलाई दिएको शर्त सहितको सुविधाको रूपमा ब्याख्या गरेको छ ।
संसदीय अध्ययन तथा अनुसन्धान महाशाखाका अनुसार नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१५ जारी भएपछि २०१६ सालमा पाँचवटा र २०१७ सालमा दुईवटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०१६ सालमा जारी गरिएका पाँचवटा अध्यादेशमा तीनवटा करसँग सम्बन्धित थिए ।
नेपालको संविधान २०१९ लागू भएपछि त्यस संविधान अन्तर्गत ६४ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए ।
नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ लागू भएपछि २०६३ सालसम्म जम्मा १८२ वटा अध्यादेश जारी भएको पाइन्छ । २०४८ देखि २०५९ सम्म ३० वटा अध्यादेश जारी भएका थिए भने २०६० सालमा २७ वटा, २०६१ सालमा ३३ वटा र २०६२ सालमा ७९ वटा अध्यादेश जारी भएको देखिन्छ ।
नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ जारी भएपछि २०७२ सालसम्म जम्मा ३९ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०६८ सालमा कुनै पनि अध्यादेश जारी भएको देखिँदैन भने २०६९ सालमा सबैभन्दा बढी १६ वटा अध्यादेश जारी गरिएको देखिन्छ ।
नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ जारी भएपछि २०७२ सालसम्म ३९ वटा अध्यादेश जारी भएको देखिन्छ । २०६८ सालमा कुनै पनि अध्यादेश जारी भएको देखिँदैन भने २०६९ सालमा सबैभन्दा बढी १६ वटा अध्यादेश जारी गरिएको देखिन्छ । यस अवधिमा जनप्रतिनिधिमूलक व्यवस्थापिका–संसद् अथवा संविधानसभा क्रियाशील रहेको कारण पनि तुलनात्मक रूपमा कम अध्यादेशहरू जारी भएको देखिन्छ ।
२०७२ सालमा नेपालको संविधान जारी भएपश्चात २०७४ सालमा तीनवटा, २०७५ सालमा पाँचवटा, २०७७ सालमा ११ वटा, २०७८ सालमा २८ वटा र २०७९ सालमा दुईवटा अध्यादेश जारी भएको छ ।
अध्यादेशहरूमध्ये थोरै मात्रै कानुनमा परिणत भएको देखिन्छ । २०७२ सालको संविधान अनुसार चुनाव भएपछिको पाँचवर्षे अवधिमा ४९ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । त्यसमध्ये जम्मा १७ वटा मात्रै प्रतिस्थापन विधेयक मार्फत ऐनमा रूपान्तरित भएको संसद् सचिवालयको अध्ययनले देखाएको छ ।
अध्यादेश जारी गर्ने विषय प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीमा सहज नमानिए तापनि यसको सही सदुपयोग भएमा मुलुकमा सुशासन कायम गर्न महत्वपूर्ण आधार हुन सक्दछ ।
२०७२ सालको संविधान अनुसार भएको दोस्रो चुनावपछि २०८० सालमा पनि अध्यादेश जारी भएको छ । २० वैशाख २०८० मा मिटरब्याज पीडितको समस्या सम्बोधन गर्न सरकारले अध्यादेश जारी गरेको थियो । उक्त अध्यादेशले गरेको परिवर्तित व्यवस्था ऐनमा रूपान्तरित भइसकेको छ ।
२०८० सालमै आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८० आएको थियो । २८ वैशाख २०८१ मा सरकारले लगानी सहजीकरण सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्याएको थियो ।
२०८१ सालमै चालु अवधिमा पछिल्लो समय सरकारले २९ वटा ऐन संशोधन गर्ने गरी विभिन्न ६ वटा अध्यादेश ल्याएको छ । जो संसदीय प्रक्रियामा प्रवेश गरेको छ ।
१. आर्थिक तथा व्यावसायिक वातावरण सुधार र लगानी अभिवृद्धि सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश २०८१,
२. निजीकरण ऐन, २०५० लाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश २०८१,
३. आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन २०७६ लाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश २०८१,
४. सुशासन प्रवर्धन तथा सार्वजनिक सेवा प्रवाह सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश २०८१,
५. भूमि सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश २०८१,
६. सहकारी सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश २०८१ ।
यी अध्यादेशहरू गत पुस र माघ महिनामा जारी भएका हुन् । संसद्मा अधिवेशन नरहेका बेला ल्याइएका यी सबै अध्यादेश दुवै सदनमा अधिवेशन सुरु भएकै दिन १८ माघमा प्रस्तुत भइसकेको छ ।
संविधानतः अब १८ माघबाट ६० दिने काउनडाउन सुरु भएको छ । संसद्मा प्रस्तुत अध्यादेश ६० भित्र दुवै सदनबाट स्वीकृत गराएर अध्यादेश प्रतिस्थापन विधेयक ल्याएर त्यसलाई पास गराएर ऐनमा रुपान्तरण गरिसक्नुपर्ने हुन्छ ।
सधैं प्रश्न
संसदीय अध्ययन अनुसार नेपालमा दुई कोणबाट अध्यादेश जारी हुने गरेको पाइन्छ ।
पहिलो : राजनीतिक परिस्थिति
दोस्रो : आवश्यकताको उपज
यी दुईमध्ये पहिलो कोणबाट जारी हुने अध्यादेशका सन्दर्भमा सधैं प्रश्न उठ्ने गर्दछ । यसअन्तर्गत राजनीतिक नाफा घाटाको आधारमा अध्यादेश जारी भएका उदाहरण पाउन सकिन्छ ।
राजनीतिक नाफा घाटाको आधारमा जारी भएका अध्यादेशको उदाहरणको रूपमा संसदीय अध्ययनले नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश, संवैधानिक परिषद्को (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ लाई संशोधन गर्ने अध्यादेश तथा राजनीतिक दल सम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई प्रस्तुत गरेको छ ।
अध्यादेशको भरमा शासन गर्न खोज्ने प्रवृत्ति पनि स्वीकार्य हुँदैन । यसबारे सर्वोच्च अदालतले समेत पटक–आदेश र फैसला गरेको पाइन्छ ।
अध्यादेश ल्याउनुपर्ने परिस्थितिको उपजको उदाहरणमा यौन हिंसा विरुद्धका केही ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश, विध्वंशात्मक हिंसा नियन्त्रण सम्बन्धी अध्यादेश तथा संसद् विघटन भई विधायिकी संस्थाको अनुपस्थितिमा जारी भएका कतिपय अध्यादेशलाई प्रस्तुत गरिएको छ ।
संसदीय अध्ययनले शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने हतियारको रूपमा समेत अध्यादेश जारी भएको पनि औंल्याएको छ । अगाडि भनिएको छ, ‘अध्यादेश आवश्यकताको उपजको रूपमा तथा शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने हतियारको रूपमा गरी दुवै अवस्थामा जारी हुने गरेको देखिन्छ ।’
आश्यकताको उपजको रूपमा जारी हुने अध्यादेशले मुलुकमा सुशासन कायम गर्न सघाउँछ भने शासनको सहजताको लागि ल्याइने अध्यादेशले मुलुकमा राजनीतिक प्रणालीमा समेत प्रतिकूल प्रभाव पार्ने अवस्था हुन सक्छ ।
संसदीय अध्ययनमा भनिएको छ, ‘अध्यादेश प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीमा उत्तरदायित्वको श्रृङ्खलासहित स्वीकार गरिएको हुन्छ । यसको सही प्रयोगबाट राजनीतिक प्रणालीले जीवन्तता पाउन सक्छ भने दुरुपयोगले प्रजातान्त्रिक प्रणालीमा नै प्रश्न उठाउँछ ।’
कुनै अवधिमा वा कुनै विषयमा संवैधानिक व्यवस्थाको दुरुपयोग गरेको दृष्टान्तलाई लिएर अध्यादेशलाई संविधानबाट नै हटाउने तर्क उपयुक्त मान्न सकिँदैन । तर, यसको दुरुपयोग रोक्न भने सबै सचेत हुनुपर्ने देखिन्छ ।
अध्यादेशको भरमा शासन गर्न खोज्ने प्रवृत्ति पनि स्वीकार्य हुँदैन । यसबारे सर्वोच्च अदालतले समेत पटक–आदेश र फैसला गरेको पाइन्छ ।
२०७८ सालमा तत्कालीन सरकारले अध्यादेशबाट ल्याएको बजेटमा ढुंगा गिटी बालुवा उत्खनन गरी व्यापारघाटा कम गर्ने प्रस्तावित नीति थियो । त्यस नीतिविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा पर्यो ।
४ असार २०७८ मा सर्वोच्च अदालतले अन्तरिम आदेश जारी गर्दै ‘सरकारले अध्यादेशबाट दूरगामी असर गर्ने निर्णय गर्न नहुने र त्यस्तो अभ्यासले विधायिकाको अधिकारमा हस्तक्षेप हुने’ ब्याख्या गरेको थियो । यसले देखाउँछ– अध्यादेश जारी गर्ने विषयमा थुप्रै समस्या छन्, तर यसको आवश्यकता छ ।
अध्यादेश जारी गर्ने विषय प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीमा सहज नमानिए तापनि यसको सही सदुपयोग भएमा मुलुकमा सुशासन कायम गर्न महत्वपूर्ण आधार हुन सक्दछ ।
‘अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारको दुरुपयोग भयो भने शासन संचालनमा स्वेच्छाचारिता बढ्नसक्ने खतरा नहोला भन्न सकिँदैन,’ अध्ययनले सुझाएको छ, ‘तथापि, तत्कालको कानुनी रिक्ततालाई सम्बोधन गर्न तथा महत्वपूर्ण शासन प्रणालीको अवयवका रूपमा विकास गर्न अध्यादेश जारी गर्ने पद्धतिलाई वस्तुपरक बनाउन जरुरी छ ।’
अध्यादेशलाई शासन गर्ने व्यक्तिको सहजताको लागि नभई नागरिकको अधिकार संरक्षण र प्रवर्द्धन तथा राष्ट्रिय हितको संरक्षण गर्ने सम्बन्धमा उपयोग गरिनुपर्ने निचोडसहित अध्ययनले पाँचबुँदे सुझाव सुझाएको छ ।
पाँचबुँदे सुझाव
१. संविधानको धारा ११४ र २०२ को मर्म र भावनाबमोजिम अध्यादेश जारी गरिनुपर्छ । साथै, दीर्घकालीन प्रभाव पार्ने विषयमा अध्यादेश जारी गरिनुहुँदैन ।
२. एउटै विषयको अध्यादेश पटक–पटक जारी नगरी संवैधानिक प्रावधानबमोजिम एकपटक अध्यादेश जारी गरेको विषयमा संसद्मा प्रतिस्थापन विधेयक ल्याई आवश्यक कानुनको तर्जुमा गरिनुपर्दछ ।
३. जारी भएका अध्यादेशहरूले समाज र राष्ट्रलाई पारेको प्रभावका विषयमा मूल्यांकन गरिनुपर्ने,
४. अध्यादेशको सम्बन्धमा राजनीतिक दलहरू बीचमा उच्चतम समझदारी हुनुपर्छ ताकि, विपक्षमा हुँदा अध्यादेशको विरोध गर्ने सरकारमा हुँदा प्राथमिकतापूर्वक अध्यादेश जारी गर्ने राजनीतिक संस्कार अन्त्य हुन सकोस् ।
५. प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीमा अध्यादेश जारी गर्ने विषय अत्यन्त अपवादको प्रयोगमा हुनुपर्छ भन्ने मान्यता विकास गर्ने ।
